工程案例

　　《厦门经济特区电梯安全管理条例》（以下简称《条例》）是今年市人大常委会、市政府立法计划确定的法规正式项目。4月底，起草单位市市场监督管理局将《条例》草案送审稿报送审查后，我局即按照相关立法程序抓紧开展审查工作。7月17日，市政府第69次常务会议研究通过了《条例（草案）》。7月19日，市政府以议案的形式将《条例（草案）》提请市人大常委会审议。现将《条例（草案）》公开征求意见和采纳情况说明如下：

　　我局在立法审查过程中，主要采取以下方式公开征求意见：一是书面征求了市委宣传部、市委政法委，市人大、政协相关专委会，各区政府，市政府有关部门和相关行业协会等41家单位的意见；二是召开了由各区政府，市教育局、建设局、应急局等部门参加的征求意见会；三是为增强《条例》的可操作性，召开了行政相对人座谈会，并实地走访了电梯生产企业和物业管理小区，认真听取电梯制造、安装、改造、修理、维护保养单位和物业服务单位代表的意见；四是为提高立法的科学性，召开了由市政府立法咨询专家和电梯行业专家参加的论证会，对《条例》中涉及的相关重要问题进行了专题论证；五是通过市政府网站和“厦门市法规规章草案意见征集系统”公开向社会征求意见，广泛听取民意。经广泛征求意见，共收到各类意见和建议170余条。在综合各方面意见和建议的基础上，我局会同起草单位对《条例》草案送审稿进行了多次研究和反复修改，吸纳了大部分的意见和建议。同时，为了进一步统一认识，我局就修改后的《条例》再次征求了各区政府以及市政府相关主要部门的意见，对反馈意见进行了认真研究修改，形成了《条例（草案）》。6月28日，我局将《条例（草案）》上报市政府研究。7月8日，市政府分管领导召开专题会，就法规草案有关问题进行了研究，进一步统一了认识。7月17日，市政府常务会议研究通过了《条例（草案）》。7月19日，市政府以议案的形式将《条例（草案）》提请市人大常委会审议。

　　从书面征求意见，召开部门征求意见会、行政相对人座谈会、专家论证会，以及向社会公开征求意见的情况看，相关各方对《条例（草案）》的意见和建议大多分布在在以下几个方面：

　　在部门征求意见过程中，市委编办建议不细化规定其他有关部门的职责；市建设局、资源规划局、应急局等部门对细化其在电梯安全管理工作中的职责也提出了不同意见。经研究认为，市场监督管理部门是电梯安全主管部门，其他有关部门在电梯安全管理工作中的职责依据有关规定法律、法规、规章及市人民政府的规定确定，无需在法规中加以细化。为此，《条例（草案）》采纳了市委编办及有关部门的意见，在明确主管部门职责的基础上，原则规定“教育、公安、建设、交通、应急等有关部门应当按照各自职责，做好电梯安全管理相关工作”（第四条）。

　　电梯选型、配置不合理是导致电梯事故多发的原因之一，影响了电梯的安全管理。为此，起草单位建议制定本市电梯选型、配置的区域标准，并纳入施工图审查的内容。在征求意见过程中，有专家学者觉得，《条例（草案）》有关将电梯选型、配置的区域标准纳入施工图审查内容的规定，实际上将地方推荐标准转化为强制标准，是对《中华人民共和国标准化法》第二条有关“区域标准是推荐性标准”的根本原则的突破，存在法律障碍；市建设局认为，《房屋建筑和市政基础设施工程施工图设计文件审查管理办法》（住建部令第13号，以下简称《管理办法》）对施工图审查的内容已有相应规范，施工图审查机构按照审查要求审查即可，无需另行制定电梯选型、配置的具体实际的要求。经研究认为，关于电梯的选型、配置，国家层面虽有有关标准，但多为推荐性标准且较为原则，难以纳入施工图审查的内容，为加强电梯安全管理，有必要结合本市实际出台相应规定并赋予其强制执行的效力，从源头把关，规范电梯的选型、配置。同时，根据《管理办法》第十一条第七项的相关规定，对于法规规定必须审查的内容，施工图审查机构应进行审查。为此，《条例（草案）》在明确“建筑设计企业应当按照国家、省、市相关规定以及安全技术规范、标准设置电梯”（第十二条）的基础上，进一步规定“市建设主管部门、市市场监督管理部门应当制定电梯选型、配置的具体规定，明确本市电梯选型、配置的要求，并纳入施工图审查的内容”（第十三条）。

　　在征求意见过程中，有专家学者、电梯企业和物业服务单位对电梯制造、安装、改造、修理、维护保养等相关环节应当遵守的义务规范提出了意见、建议，《条例（草案）》以不重复上位法以及国家、福建省电梯相关安全技术规范、标准的内容为原则，对相关意见、建议进行了逐条研究，对其中合理的部分予以了采纳。

　　《中华人民共和国特种设备安全法》（以下简称《特种设备安全法》）第二十二条规定电梯的安装、改造、修理，必须由电梯制造单位或者其委托的依法取得相应许可的单位进行。起草单位认为，该项规定难以操作，理由是实践中出现的电梯制造单位已经注销、不再具有相应型式电梯制造许可，或者无法取得制造单位委托等情形，如果遵循《特种设备安全法》第二十二条的规定，将会导致电梯安装、改造、修理陷于困境，故建议利用特区立法作出变通性规定。在征求意见过程中，多数专家学者认为，实践中确实可能存在因客观原因无法由原电梯制造单位进行安装、改造、修理的情况，由经济特区法规作出变通规定符合特区立法的权限也具有必要性。同时，有电梯行业专家认为，安装环节是购买电梯的服务内容之一，通常都由电梯制造单位进行，而修理、改造环节可以直接委托具有相应资质的单位进行；厦门市特种设备协会、厦门市物业管理协会建议《条例》对例外情形下委托安装、改造、修理的主体进行明确。为此，《条例（草案）》采纳了上述意见，在遵循《特种设备安全法》所确立的安装、改造、修理必须由原制造单位或者其委托的依法取得相应许可的单位进行的原则的基础上（第十六条第一款），结合管理实际作了例外规定，即“电梯制造单位已经注销、不再具有相应型式电梯制造许可，或者无法取得制造单位委托的，电梯管理责任单位经电梯所有权人同意后委托其他具有相应许可的单位进行改造、修理”（第十六条第二款）。

　　电梯管理责任单位，即电梯安全使用管理的责任主体，承担《特种设备安全法》规定的使用单位职责。《特种设备安全法》规定特种设备使用单位理应当办理使用登记，但并未明确办理使用登记的义务主体。关于电梯管理责任单位的确定，起草单位建议《条例》作补充规定，即电梯管理责任单位的确定以办理使用登记为准，同时，由《条例》对未办理使用登记时电梯管理责任单位如何确定进行补充规定。在征求意见过程中，有专家学者以及物业服务单位认为，法规作补充规定的方式容易产生权责不一致的局面，存在当登记使用人与实际管理人不一致时如何追责的问题，建议《条例》对《特定种类设备安全法》作细化规定，直接明确办理特种设备使用登记的义务主体，避免实际操作过程中出现登记使用人与实际管理人不一致的情形。经研究，《条例（草案）》采纳了专家学者以及物业服务单位的意见，明确了电梯管理责任单位的确定规则（第十八条）。

　　此外，对无人管理电梯的安全使用管理责任的落实，思明区政府认为，对经协调仍无法确定管理责任单位的电梯，应当依法停止使用，不宜由街道办事处（镇人民政府）代管或者指定管理责任单位。经研究认为，《特种设施安全法》第八十三条对未按照规定办理使用登记使用特定种类设备的情形已有相应规定，即应当责令停止使用有关特种设备，为此，《条例（草案）》采纳了思明区政府的意见，规定“经协调仍无法确定电梯管理责任单位的，由市场监督管理部门依法责令停止使用电梯”（第十九条）。

　　在部门征求意见过程中，海沧区政府、集美区政府认为，对电梯发生故障影响正常使用或者经检验存在事故隐患的，物业服务企业应当第一时间停用设备，避免发生事故，之后再履行报告义务；市建设局认为，物业管理活动已有相应规范，没有必要针对电梯轿厢广告收入的使用、电梯相关费用的公示等电梯管理要求作出特别规定。经研究，《条例（草案）》采纳了海沧区政府、集美区政府的意见，规定“电梯发生故障影响正常使用或者经检验存在事故隐患的，物业服务单位按照有关规定采取措施，并及时报告业主委员会”（第二十三条第五项）；同时，电梯作为特定种类设备，其安全管理具有特殊性，在《条例（草案）》中对物业管理区域的电梯安全管理作出特别规定具有必要性，为此，《条例（草案）》对管理规约和物业服务合同的内容作了指引性规定，对电梯相关费用收支情况公示等作了刚性要求（第二十三条）。

　　在行政相对人征求意见过程中，有物业服务单位反映，实践中存在业主过度干预电梯管理事务的情况，影响物业服务单位履行电梯安全管理职责。经研究认为，电梯安全管理职责由电梯安全管理相关法律法规确定，物业服务单位与业主之间的权利义务关系以及责任的承担由管理规约、物业服务合同进行调整，不宜直接在法规中作出规定。

　　在部门征求意见过程中，思明区政府、市建设局认为，电梯更新、改造、修理费用的筹集属于业主自治范畴，相关工作的指导职责在街道办事处（镇人民政府），电梯整改方案属于专业领域，相关工作的指导职责在市场监督管理部门，故建议建设主管部门不作为协调费用筹集、整改方案的指导单位；市住房局认为，业主提取住房公积金用于修理仅限于大修，且修理难以界定，建议删除业主提取住房公积金用于修理的规定。经研究认为，住宅小区电梯更新、改造、修理的费用筹集涉及到专项维修资金和物业服务单位，建设主管部门是本市专项维修资金和物业服务单位的主管部门，为此，《条例（草案）》规定对住宅小区的电梯进行更新、改造、修理的费用筹集和整改方案达不成一致时，在建设主管部门、市场监督管理部门的指导下，由所在地街道办事处（镇人民政府）组织相关各方商议、确定费用筹集和整改方案（第二十四条第一款第三项）；此外，《条例（草案）》吸纳了市住房局的意见，规定“业主可以按照有关法律法规提取住房公积金，用于支付电梯的更新、改造、修理”（第二十四条第二款）。

　　在部门征求意见过程中，厦门银保监局建议在法规中对电梯安全责任保险作相应规定；海沧区政府、集美区政府建议由市市场监督管理部门统一建立全市的电梯安全公共服务平台。经研究，《条例（草案）》采纳了上述意见，明确市市场监督管理部门建立电梯安全公共服务平台（第八条第一款），并对本市推行电梯安全责任保险作出相应规定（第九条）。

　　此外，在行政相对人征求意见过程中，有物业服务单位反映，业主、物业企业和电梯维保单位之间有信息不对称的问题，建议主管部门发布电梯维保和相关零部件的指导价格。经研究，《条例（草案）》采纳了上述意见，对电梯相关行业协会开展行业信息分析研究，收集、发布电梯人均日常维护保养台数、维护保养工时、修理以及主要零部件价格等信息作了相应规定（第十一条）。

　　在征求意见过程中，市发改委以及有专家学者建议将电梯安全管理纳入信用监管。经研究，《条例（草案）》采纳了上述意见，对信用监管作了相应规定（第三十六条）。

　　在部门征求意见过程中，市建设局认为，对物业服务单位退出物业管理区域未移交完整的电梯安全技术档案的情形，《厦门市物业管理若干规定》第二十八条、第四十五条已有相应的处罚规定，无需在《条例》中再设定法律责任；同安区政府认为，电梯安全技术档案具有较强的专业性，建议由市场监督管理部门进行处罚。经研究认为，《厦门市物业管理若干规定》第二十八条要求物业服务单位退出物业管理区域时应当移交的资料与电梯安全技术档案不完全一致，故《条例（草案）》参照《厦门市物业管理若干规定》第四十五条设定了相应的法律责任（第四十一条）。

　　根据相关意见和建议，我局还就《条例（草案）》在立法技术和文字表述方面作了相应修改和完善。

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